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Pôle emploi verse (enfin) l’ATA aux Dublinés

Publié dans Actualité

cour justice européenne ATA

Un mois après la décision du Conseil d’État et près de 8 mois après l’arrêt de la CJUE, Pôle emploi vient d’envoyer une note à ses services pour verser enfin  l’ATA aux personnes sous procédure Dublin.

Rappelons que l'allocation temporaire d'attente (ATA) est la modique somme de 11,20€/ jour versée aux demandeurs d'asile pendant l'examen de leur demande et s'ils ne sont pas hébergés dans un centre d'accueil pour demandeur d'asile (CADA).

7 ans de réflexion (et de combats juridiques)

Créée par la loi de finances 2006, l'allocation temporaire d'attente n'était alors versée, sous conditions d'âge et de ressources, qu'aux demandeurs d'asile admis au séjour par les préfets et qui avaient accepté une"offre de prise en charge" dans un CADA. Les demandeurs d'asile faisant l'objet d'un refus de séjour soit parce que le préfet mettait en œuvre la procédure Dublin, soit parce que leur demande était examinée selon la procédure prioritaire étaient exclus du bénéfice. En particulier, la loi prévoyait une exclusion pour les ressortissants des pays considérés comme sûrs, même si par miracle, ils avaient été admis au séjour.
Ces dispositions n'étaient pas conformes avec les dispositions de la Directive "accueil" de 2003 qui prévoient que des conditions matérielles d'accueil sont fournies aux demandeurs en nature ou sous la forme financière pendant le temps où ils sont autorisés à demeurer sur le territoire. Or même sans autorisation provisoire de séjour, ces demandeurs ont le droit de se maintenir sur le territoire soit pendant la procédure Dublin, soit pendant l'examen de leur demande par l'OFPRA.

Lorsque un décret du 13 novembre 2006 a fait entrer en vigueur la loi, la Cimade a formé un recours en annulation, portant notamment sur cette contrariété avec la directive. Par une décision du 16 juin 2008 (avec  conclusions de rejet  du recours du commissaire du gouvernement -rebaptisé rapporteur public en 2009-, Luc Derepas), le Conseil d'Etat a considéré que les conditions d'accueil (donc l'ATA) devaient être fournies à tous les demandeurs quelle que soit la procédure qui leur est appliquée et a annulé le décret -et donc la loi- excluant les ressortissants des pays d'origine sûrs.

Le ministère de l'immigration prit son temps pour édicter les mesures réglementaires nécessaires. C'est seulement le 3 novembre 2009 qu'il prit une circulaire pour tirer partiellement  les conséquences de cette décision. Si les demandeurs d'asile provenant d'un pays considéré comme sûr pouvaient toucher l'ATA, les autres demandeurs faisant l'objet d'un refus de séjour en étaient toujours exclu et la loi de finances de 2009 exclua les demandeurs de réexamen.

Cette circulaire a fait l'objet d'un recours en annulation de la Cimade et du Gisti. Les deux associations exposaient dans leur requête que l'interprétation correcte de la directive supposait que l'on exclut pas les demandeurs faisant l'objet de procédures prioritaires autres que les demandeurs issus des pays dits sûrs et de procédures Dublin. Elle s'appuyait sur les avancées apportées par plusieurs ordonnances du juge des référés du Conseil d'Etat (notamment une ordonnance du 20 octobre 2009 qui affirmait que les "Dublinés" avaient le droit aux conditions d'accueil jusqu'à leur transfert effectif.

Par une décision du 7 avril 2011, le Conseil d'Etat donna raison aux associations en annulant la circulaire pour ce qui concerne les demandeurs "en procédure prioritaire" mais considérant qu'il y avait une question sérieuse d'interprétation du droit européen, il posa une question préjudicielle à la Cour de justice de l'Union européenne concernant l'application de la directive accueil aux demandeurs "Dublinés.
Après une audience le 8 mars 2012 et des conclusions le 15 mai de l'avocate générale Mme Sharpston, la Cour rendit un arrêt le 27 septembre 2012 qui allait dans le sens des observations des associations, de la Commission européenne et des Etats intervenants -y compris la Confédération helvétique ou la Pologne- à l'exception notable de la République française. La Cour  considéra que les droits prévus par la directive accueil devaient être fournies aux demandeurs d'asile dès qu'ils introduisaient une demande d'asile (c'est à dire en France dès qu'ils se présentaient dans une préfecture pour demander leur admission au séjour) tant qu'ils étaient autorisés à demeurer sur le territoire, y compris lorsqu'est mis en œuvre une procédure de détermination selon le règlement Dublin et jusqu'à leur transfert effectif dans le pays ayant accepté la responsabilité de l'examen. Le retrait ou la limitation de ces conditions n'étant possible que dans les cas prévus par les dispositions-facultatives- de l'article 16 de la directive accueil.

Après l'arrêt de la Cour, le Conseil d’État devait finir d'examiner le recours déposé par la Cimade et le Gisti sur la circulaire du 3 novembre 2009. Pour autant, l'interprétation du droit européen qu'elle a faite était applicable immédiatement pour tout autre litige. En clair, un demandeur d'asile sous procédure Dublin avait le droit à cette allocation sans attendre l'issue de ce recours.

Parce que ce n'était pas sans incidence budgétaire, le ministre de l'intérieur prétendit pourtant qu'il fallait attendre la décision du Conseil d'Etat. Des demandeurs d'asile saisirent les juges des référés et en appel, celui du Conseil d'Etat. Dans deux ordonnances du 14 février 2013, le juge confirma que les demandeurs avaient droit à l'allocation et que pour la toucher, la convocation dite Dublin délivrée dans la plupart des préfectures -à l'exception de Paris- ne valant pas titre de séjour mais portant une photographie permettait l'ouverture d'un compte bancaire. Le ministère de l'intérieur s'engagea à prendre les mesures transitoires dans l'attente d'une modification législative pour ouvrir l'accès à l'ATA mais également au CADA à tous les demandeurs.

Dernière étape de ce marathon juridique, le Conseil d'Etat rendit une décision le 17 avril 2013 portant sur la circulaire de 2009. Suivant le rapporteur public, il considéra que les demandeurs d'asile sous Dublin avaient le droit de se maintenir sur le territoire jusqu'au transfert dans un autre Etat-membre (ce que la législation ne prévoit pas) et qu'à défaut de transposition, les dispositions de l'article 16 -notamment sur le retrait pour avoir pris la fuite- ne pouvaient pas être invoquées pour interrompre le versement de l'allocation.

Plus de trois ans après le dépôt de la requête et après un détour par Luxembourg, le Conseil d'Etat reprenait donc la solution que le juge des référés avait adoptée en octobre 2009 et que les associations ne cessaient de soutenir depuis le début de la procédure et revenait en partie sur la jurisprudence des juges des référés qui limitait les conditions d'accueil lorsqu'un demandeur était considéré en fuite et voyait le délai de transfert dans l'autre Etat prolonger d'un an.

Obtenir une victoire juridique est une chose, encore faut-il qu'elle descende dans les agences de Pôle emploi - qui versent l'allocation pour le comptes de l’État.  Déjà, il a fallu près d'un an  après la décision d'avril 2011 et quelques contentieux en référé pour que les demandeurs d'asile en procédure prioritaire puissent percevoir l'allocation .  L'administration fit un peu plus vite C'est une note datée du 15 mai que Pôle emploi a demandé à ses services de verser l’allocation aux demandeurs présentant une convocation Dublin et ce jusqu’à leur transfert effectif.

Une instruction très transitoire

Cette ouverture fait suite à une note du 23 avril 2013 du ministère de l’intérieur qui entend prendre des mesures transitoires avant une modification législative et à la décision du Conseil d’État (qui leur avait pourtant été notifiée le même jour).


En voici les points principaux :

1°) Les convocations Dublin, jugées comme un document suffisant pour faire valoir les droits à l’accueil, sont modifiées pour « permettre l’ouverture de compte ». Problème : elle porte toujours la mention « le présent document ne vaut pas autorisation de séjour » alors que le Conseil d’État a clairement dit que les Dublinés avaient le droit de se maintenir sur le territoire. La seule véritable modification est de demander au demandeur de venir à chaque convocation avec son conjoint et ses enfants, la disparition des cases détermination, saisine et transfert et la mention que le document peut être produit pour toute démarche administrative.

2°) Les préfectures doivent transmettre à Pôle emploi les listes nominatives des personnes sous procédure Dublin pour l’ouverture des droits et celles effectivement transférées pour l’interruption. La note poursuit que les préfets doivent également transmettre la liste des personnes « en fuite » pour que l’allocation soit coupée. Or le Conseil d’État a jugé que les dispositions non transposées de l’article 16 de la directive accueil ne sont pas applicables et qu’il n’y a donc pas de motifs d’interrompre le versement de l’ATA en cas de séjour après l’expiration du délai de départ volontaire ou l’absence à une convocation.

Une note contestée par la Cimade et le Gisti

La Cimade et le Gisti ont donc déposé un référé suspension pour contester ces deux points qui a été examiné lors d'une audience du 11 juin 2013.


Après un débat sur la recevabilité de la requête et notamment son indivisibilité,les deux points soulevés dans la requête des associations ont été abordés.


Sur la convocation Dublin

La Cimade et le Gisti soutenaient qu’en prescrivant de délivrer une convocation portant la mention « le présent document ne vaut pas autorisation de séjour », la note appliquait mal la combinaison du règlement Dublin (qui mentionne des « autorisations de séjour pendant la période de détermination »), la directive accueil (qui prévoit de délivrer un document au demandeur montrant qu'il est autorisé à se maintenir) et la loi (qui dit que le refus de séjour ne peut être pris que si la demande relève d'un autre État-membre, donc une fois qu'il a donné son accord). Lorsque l’accord a été donné et une décision de réadmission prise, les personnes ont droit au maintien jusqu’au transfert effectif. Or, le modèle de convocation annexée à la note ne précise pas ce droit.

Le ministre a argué que la note a été prise un peu vite et avait pour objectif d'ouvrir les droits à l’ATA. Or de nombreux « Dublinés » ont des convocations portant la mention critiquée et se verrait donc interdire l’ATA.

Le président a vite écarté l'argumentaire associatif en disant que l’intention du législateur au cours des débats parlementaires était de permettre aux préfets de refuser le séjour à la personne susceptible de relever du règlement et donc dès le début de la procédure de détermination mais a pointé l’’absence de mention du droit au maintien et la possibilité d’interpellation de ces personnes. Le président rapporteur annonçant d’emblée qu’à ses yeux l’État ne pouvait interrompre l’ATA en cas de fuite, le ministère a répondu que les signalements des personnes en fuite avaient pour objectif d’éviter les doubles demandes dans plusieurs départements et s’assurer de la domiciliation effective de l'étranger.

Par une ordonnance du 19 juin 2013, le référé a été rejeté pour défaut d'urgence. Après avoir rappelé les considérants de la décision du 17 avril 2013 (considérant 3 à 5) , le juge des référés considère que le modèle type qui porte la mention ne vaut pas autorisation de séjour n’est pas " erroné en droit "(rejetant la thèse de la Cimade et du Gisti) et ne fait pas obstacle au droit de rester en France ni de bénéficier de l’ATA. Le paragraphe qui demandait aux préfets de transmettre à pôle emploi la liste des personnes en fuite n’a que pour finalité de permettre l’actualisation des informations, et à défaut de transposition de l’article 16, n’ a pas pour objet ou pour effet de suspendre le bénéfice.

Le représentant du ministre de l'intérieur a annoncé que le projet de loi était prêt avec la création d’un certificat sécurisé (un ersatz d'autorisation provisoire de séjour pour Dubliné) et la possibilité de refuser l’ATA pour des raisons de fuite mais il était recherché un véhicule législatif (le projet de loi immigration annoncé pour la rentrée?).

Dix ans après sa publication et alors que sa refonte a été adoptée par le Parlement et le Conseil européen en juin 2013, la directive accueil est enfin appliquée en France. Il reste un dernier chantier qui est l'accès de tous les demandeurs aux centres d'accueil pour demandeurs d'asile alors que ce dispositif est en crise et ne permet qu' à une minorité d'y entrer. En outre, les crédits de l'allocation temporaire d'attente n'ont cessé d'augmenter avec la hausse des demandes d'asile et l'allongement de la durée de procédure avec une sous évaluation systématique dans les lois de finances initiale  entre 2008 et 2012.

Verser  l'allocation temporaire d'attente aux Dublinés ajoute entre 15 et 20 millions d'euros à ces crédits. On comprend pourquoi le gouvernement a joué la montre.

L'article original est consultable sur le blog de Xenodoques